Lần đầu tiên trong nhiều thập niên, một cấp chính quyền trung gian được tổ chức lại, cùng sự thay đổi đồng bộ về địa giới hành chính, thẩm quyền, tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ và phương thức cung ứng dịch vụ công. Quy mô và mức độ tác động của cuộc cải cách không chỉ là câu chuyện sắp xếp bộ máy, mà là cuộc tái cấu trúc phương thức quản trị quốc gia hướng tới nền hành chính tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, gần dân và phục vụ phát triển.
Cuộc cải cách mang tính lịch sử
Năm 2025 ghi dấu bước chuyển đặc biệt trong tiến trình cải cách tổ chức bộ máy nhà nước. Chỉ trong một thời gian ngắn, Việt Nam đồng thời triển khai việc sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị, sắp xếp đơn vị hành chính và xây dựng mô hình chính quyền địa phương 2 cấp trên phạm vi cả nước.
Trong lịch sử tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam, mô hình 3 cấp gồm tỉnh, huyện, xã tồn tại trong thời gian dài. Mỗi cấp có vị trí, chức năng và thẩm quyền nhất định, tạo thành hệ thống quản lý theo chiều dọc từ Trung ương tới cơ sở.
Tuy nhiên, cùng với quá trình phát triển kinh tế - xã hội, mô hình này cũng bộc lộ những điểm cần đổi mới: Nhiều tầng nấc trung gian, sự giao thoa về nhiệm vụ, quy trình xử lý công việc kéo dài và trong một số trường hợp, trách nhiệm chưa thật sự rõ giữa các cấp.
“Việc xây dựng mô hình chính quyền địa phương 2 cấp là cuộc cải cách có tính đột phá, đặt nền tảng cho nền quản trị quốc gia hiện đại” - Phó Thủ tướng Phạm Thị Thanh Trà.
Trong bối cảnh đó, chủ trương tổ chức chính quyền địa phương 2 cấp được thể chế hóa bằng Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 và gắn với cuộc sắp xếp đơn vị hành chính trên phạm vi cả nước.
Nghị quyết số 76/2025/UBTVQH15 về sắp xếp đơn vị hành chính năm 2025 xác định một trong những mục tiêu quan trọng là giảm số lượng đơn vị hành chính, tăng quy mô, mở rộng không gian phát triển và phát huy tối đa tiềm năng, lợi thế của từng địa phương.
Từ ngày 1/7/2025, mô hình chính quyền địa phương 2 cấp chính thức vận hành, gồm cấp tỉnh và cấp xã; cấp huyện kết thúc hoạt động. Cùng với đó, cả nước tổ chức lại đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp xã. Sau sắp xếp, cả nước còn 34 đơn vị hành chính cấp tỉnh và 3.321 đơn vị hành chính cấp xã.
Đây là bước ngoặt quan trọng trong tổ chức chính quyền địa phương, thể hiện rõ tư duy đổi mới quản trị nhà nước theo hướng tinh gọn cấp trung gian, tăng tính trực tiếp, gần dân và nâng cao trách nhiệm giải trình.
Không phải sự thay đổi đơn thuần về địa giới hành chính, việc giảm một cấp chính quyền trung gian đồng nghĩa với việc thiết kế lại cách thức phân công quyền lực, tổ chức thực thi chính sách và cung ứng dịch vụ công. Cùng với đó là quá trình sắp xếp lại cơ quan chuyên môn, đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, tài sản công, cơ sở vật chất và hệ thống dữ liệu.
Ở cấp Trung ương, việc sắp xếp đã tạo nên một cơ cấu Chính phủ tinh gọn hơn. Ở địa phương, hàng trăm cơ quan chuyên môn cấp tỉnh được sắp xếp; toàn bộ cơ quan chuyên môn cấp huyện được kết thúc cùng với việc chấm dứt cấp chính quyền này. Quy mô của cuộc cải cách cho thấy đây không còn là những điều chỉnh cục bộ. Đó là một sự thay đổi mang tính hệ thống, được triển khai với mục tiêu cuối cùng là xây dựng một bộ máy “tinh, gọn, mạnh, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả”.
Phó Thủ tướng Phạm Thị Thanh Trà đánh giá, việc xây dựng mô hình chính quyền địa phương 2 cấp là cuộc cải cách có tính đột phá, đặt nền tảng cho nền quản trị quốc gia hiện đại. Là “tư lệnh ngành” Nội vụ tại thời điểm đó, bà nhấn mạnh yêu cầu đổi mới tư duy quản trị, hoàn thiện thể chế và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ để mô hình mới thực sự phát huy hiệu quả.
Tinh gọn bộ máy, đổi mới phương thức quản trị quốc gia
Có thể nói, việc chuyển đổi mô hình chính quyền địa phương từ 3 cấp sang 2 cấp (gồm cấp tỉnh và cấp xã, không còn cấp huyện) là cuộc cải cách lịch sử, toàn diện và lớn nhất trong gần 80 năm qua của nền hành chính Việt Nam nhằm tinh gọn bộ máy và đổi mới phương thức quản trị quốc gia.
Trong bối cảnh đất nước bước vào giai đoạn phát triển mới với yêu cầu cao về hiệu quả điều hành, năng lực phản ứng chính sách và chất lượng phục vụ xã hội, việc sắp xếp lại tổ chức chính quyền địa phương được xem là tất yếu. Tổ chức chính quyền địa phương 2 cấp xuất phát từ yêu cầu đổi mới mô hình quản trị nhà nước, khắc phục những hạn chế của bộ máy cồng kềnh, nhiều tầng nấc trung gian, tạo điều kiện để các cấp chính quyền tập trung đúng vai trò, chức năng của mình.
Một trong những kết quả rõ nét nhất là bộ máy hành chính từng bước được tinh gọn; việc giảm bớt cấp trung gian giúp rút ngắn quy trình lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành từ cấp tỉnh xuống cơ sở. Tinh gọn bộ máy còn góp phần giảm chi ngân sách cho hoạt động thường xuyên, tạo dư địa tài chính đầu tư cho các lĩnh vực thiết yếu như giáo dục, y tế, hạ tầng và an sinh xã hội. Quan trọng hơn, việc sắp xếp lại tổ chức còn thúc đẩy đổi mới phương thức làm việc, nâng cao kỷ luật, kỷ cương hành chính, hướng tới xây dựng nền hành chính phục vụ.
Chính quyền địa phương 2 cấp tạo điều kiện phân định rõ hơn thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cấp. Theo đó, cấp tỉnh tập trung vào công tác quy hoạch, xây dựng chiến lược phát triển, ban hành cơ chế, chính sách và thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát; cấp cơ sở giữ vai trò trực tiếp tổ chức thực hiện, giải quyết các công việc gắn với đời sống hằng ngày của người dân và cộng đồng doanh nghiệp.
Sự phân định này giúp khắc phục tình trạng chồng chéo, trùng lặp nhiệm vụ, đồng thời hạn chế tâm lý ỷ lại, né tránh trách nhiệm. Khi thẩm quyền được xác định rõ, mỗi cấp chính quyền đều phải chủ động hơn trong thực thi nhiệm vụ, qua đó nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên từng địa bàn.
Theo TS Nguyễn Sĩ Dũng, nguyên Phó chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội, việc tổ chức lại chính quyền địa phương theo mô hình 2 cấp là yêu cầu khách quan của quá trình hiện đại hóa nền quản trị quốc gia. Ý nghĩa lớn nhất của chính quyền địa phương 2 cấp là góp phần nâng cao năng lực quản trị quốc gia và giải phóng các nguồn lực phát triển. Trước hết, mô hình này giúp giảm chi phí giao dịch của xã hội. Bên cạnh đó, nó tạo động lực mới cho sự phát triển của địa phương, góp phần nâng cao chất lượng phục vụ người dân và doanh nghiệp, thúc đẩy dân chủ và củng cố niềm tin xã hội. Cùng với đó, mô hình chính quyền địa phương 2 cấp tạo nền tảng cho chuyển đổi số và nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia.
“Trong thế giới hiện đại, một quốc gia hùng mạnh không thể tồn tại trong một bộ máy cồng kềnh và bảo thủ. Khi công nghệ và toàn cầu hóa rút ngắn mọi khoảng cách, thì một quyết định chậm trễ cũng có thể khiến đất nước mất cơ hội. Việt Nam không thể bước vào kỷ nguyên hùng cường năm 2045 với một “bộ khung” hành chính được thiết kế từ thế kỷ trước. Phải tái lập, phải tinh gọn, phải tối ưu hóa. Không chỉ bằng việc giảm biên chế mà bằng cách xây dựng lại toàn bộ hệ điều hành quốc gia - nơi công nghệ, dữ liệu, con người và quy trình được kết nối một cách hiệu quả. Hơn thế, mô hình chính quyền địa phương 2 cấp còn là bước khởi đầu cho một nền quản trị số, chính phủ số và xã hội số. Một bộ máy thông minh, liên thông và phản ứng nhanh sẽ là nền tảng để Việt Nam không chỉ theo kịp mà còn dẫn đầu trong các lĩnh vực mới như trí tuệ nhân tạo, công nghiệp 4.0, kinh tế xanh và đổi mới sáng tạo”, TS Nguyễn Sĩ Dũng nhấn mạnh.
Nâng cao chất lượng phục vụ người dân, doanh nghiệp
Một trong những mục tiêu quan trọng được đặt ra khi xây dựng mô hình chính quyền địa phương 2 cấp là làm cho chính quyền gần dân, sát dân và phục vụ nhân dân tốt hơn.
Trong mô hình chính quyền địa phương 2 cấp, chính quyền cơ sở giữ vai trò đặc biệt quan trọng. Đây là cấp chính quyền gần dân nhất, trực tiếp nắm bắt tâm tư, nguyện vọng của người dân, kịp thời xử lý các vấn đề phát sinh từ thực tiễn đời sống kinh tế - xã hội tại địa bàn. Do vậy, việc trao quyền nhiều hơn cho chính quyền cơ sở không chỉ nâng cao tính chủ động, sáng tạo trong quản lý, mà còn góp phần nâng cao trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức. Cán bộ cơ sở buộc phải sát dân, hiểu dân thì mới hoàn thành được chức trách của mình. Đồng thời, sự gần gũi này cũng tạo điều kiện để người dân tham gia giám sát, phản biện, góp phần tăng cường tính công khai, minh bạch trong hoạt động của chính quyền.
TS Nguyễn Thị Việt Nga (Đoàn đại biểu Quốc hội TP Hải Phòng): “Mục tiêu cuối cùng của việc sắp xếp tổ chức bộ máy là phục vụ nhân dân tốt hơn, phát triển kinh tế - xã hội nhanh hơn, giữ vững quốc phòng, an ninh tốt hơn, củng cố niềm tin của nhân dân vào Đảng và Nhà nước”.
Nhấn mạnh năng lực cấp xã quyết định thành công của mô hình chính quyền địa phương 2 cấp, bà Nguyễn Thị Việt Nga (Đoàn đại biểu Quốc hội TP Hải Phòng) cho rằng, mô hình chính quyền địa phương 2 cấp không tự động tạo ra hiệu quả nếu không đổi mới phương thức vận hành. Bỏ một cấp trung gian chỉ là điều kiện; hiệu quả thật sự phụ thuộc vào tổ chức công việc, phân công trách nhiệm, dữ liệu, cán bộ, kiểm tra giám sát. Cấp xã là điểm quyết định thành bại của mô hình. Nếu cấp xã mạnh, mô hình sẽ thành công. Nếu cấp xã quá tải, thiếu người, thiếu năng lực, thiếu dữ liệu, thiếu cơ sở vật chất, mô hình sẽ gặp khó khăn. Vì vậy, đầu tư cho cấp xã không phải là tăng bộ máy, mà là đầu tư cho năng lực thực thi của Nhà nước ở nơi gần dân nhất. Mục tiêu cuối cùng của việc sắp xếp tổ chức bộ máy là phục vụ nhân dân tốt hơn, phát triển kinh tế - xã hội nhanh hơn, giữ vững quốc phòng, an ninh tốt hơn, củng cố niềm tin của nhân dân vào Đảng và Nhà nước.
Việc triển khai chính quyền địa phương 2 cấp tại các địa phương thời gian qua đã mang lại những chuyển biến tích cực trong cải cách thủ tục hành chính. Thời gian giải quyết hồ sơ được rút ngắn, quy trình thủ tục ngày càng minh bạch, rõ ràng hơn. Đồng thời, việc thực hiện chính quyền địa phương 2 cấp đã tạo nền tảng thuận lợi cho đổi mới quản trị địa phương và triển khai chuyển đổi số. Nhiều nơi đã đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong giải quyết thủ tục hành chính, cung cấp dịch vụ công trực tuyến, từng bước hình thành chính quyền số.
Hơn một năm vận hành mô hình chính quyền địa phương 2 cấp đã tạo ra những kết quả bước đầu quan trọng. Các đánh giá của Chính phủ và các cơ quan Trung ương cho thấy hệ thống cơ bản vận hành thông suốt, không tạo ra khoảng trống quản lý và tiếp tục được hoàn thiện qua thực tiễn.
Những kết quả đạt được trong thời gian qua không chỉ góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, mà còn tạo chuyển biến tích cực trong mối quan hệ giữa chính quyền với người dân và doanh nghiệp.
Bên cạnh những kết quả tích cực, việc thực hiện chính quyền địa phương 2 cấp cũng đặt ra không ít thách thức. Ở một số nơi, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức, nhất là ở cấp cơ sở, chưa theo kịp yêu cầu mới. Việc phân cấp, phân quyền đôi khi còn thiếu đồng bộ giữa các lĩnh vực, dẫn đến khó khăn trong tổ chức thực hiện. Vẫn còn sự chồng chéo giữa các văn bản cấp trên dẫn đến lúng túng trong triển khai thực hiện ở cấp xã.
Thực tiễn đó đòi hỏi tiếp tục hoàn thiện thể chế, làm rõ hơn nữa thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp chính quyền; đồng thời, tăng cường đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức. Bên cạnh đó, cần đẩy mạnh kiểm tra, giám sát, kịp thời tháo gỡ vướng mắc phát sinh, bảo đảm mô hình chính quyền địa phương 2 cấp vận hành thông suốt, hiệu quả.
Bước khởi đầu của một quá trình cải cách sâu rộng đáp ứng yêu cầu phát triển mới
PGS, TS Bùi Hoài Sơn, Ủy viên chuyên trách Ủy ban Văn hóa, Xã hội của Quốc hội: “Người dân sẽ không đánh giá một cuộc cải cách bằng sơ đồ tổ chức đẹp hơn mà bằng những thay đổi họ cảm nhận được trong cuộc sống: Thủ tục có nhanh hơn không, cán bộ có gần dân hơn không, doanh nghiệp có bớt mất thời gian và chi phí không, bệnh viện, trường học và các dịch vụ công có tốt hơn không. Nói cách khác, chúng ta đang cần chuyển từ tư duy “bộ máy được tổ chức như thế nào” sang “bộ máy tạo ra kết quả gì””.
Theo PGS, TS Bùi Hoài Sơn, Ủy viên chuyên trách Ủy ban Văn hóa và Xã hội của Quốc hội, nếu giai đoạn vừa qua đặt trọng tâm vào sắp xếp, tinh gọn tổ chức, thì yêu cầu cho giai đoạn tiếp theo cao hơn và khó hơn nhiều: Tổ chức mới phải tạo ra năng lực mới. Tinh gọn bộ máy là rất cần thiết, nhưng không thể xem số lượng đầu mối giảm đi hay số biên chế được sắp xếp là đích đến cuối cùng. Người dân sẽ không đánh giá một cuộc cải cách bằng sơ đồ tổ chức đẹp hơn, mà bằng những thay đổi họ cảm nhận được trong cuộc sống: Thủ tục có nhanh hơn không, cán bộ có gần dân hơn không, doanh nghiệp có bớt mất thời gian và chi phí không, bệnh viện, trường học và các dịch vụ công có tốt hơn không. Nói cách khác, chúng ta đang cần chuyển từ tư duy “bộ máy được tổ chức như thế nào” sang “bộ máy tạo ra kết quả gì” - Đây là một thay đổi rất quan trọng về triết lý quản trị.
“Nhà nước trong giai đoạn phát triển mới không thể chỉ làm tốt chức năng quản lý, mà còn phải kiến tạo môi trường để xã hội sáng tạo, doanh nghiệp phát triển và mỗi người dân có cơ hội phát huy năng lực của mình. Quyền lực công chỉ thực sự có ý nghĩa khi được chuyển hóa thành khả năng giải quyết những vấn đề cụ thể của cuộc sống”, PGS, TS Bùi Hoài Sơn nêu quan điểm.
Sau những con số ấn tượng về số lượng đầu mối được giảm, số đơn vị hành chính được sắp xếp, thách thức lớn nhất hiện nay là xây dựng một hệ thống chỉ số để đo “trái ngọt” của tinh gọn. Một bộ máy vận hành tốt phải góp phần tháo gỡ điểm nghẽn cho doanh nghiệp, khơi thông nguồn lực xã hội, thúc đẩy đầu tư, tạo việc làm, nâng cao chất lượng dịch vụ công và cải thiện đời sống người dân.
Chính phủ cũng đã xác định sau sắp xếp phải tiếp tục hoàn thiện thể chế, đẩy mạnh cải cách hành chính, kiểm soát và đơn giản hóa thủ tục hành chính, nâng cao chất lượng dịch vụ công trực tuyến, qua đó tạo động lực mới cho phát triển.
Nhìn ở tầm dài hạn, tinh gọn bộ máy không chỉ giải quyết bài toán của hệ thống hành chính hiện tại mà còn chuẩn bị năng lực quản trị cho một giai đoạn phát triển mới. Khi nền kinh tế đặt mục tiêu tăng trưởng cao, khi khoa học - công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số trở thành động lực chủ yếu, khi doanh nghiệp phải cạnh tranh trong những chuỗi giá trị toàn cầu ngày càng khắt khe, Nhà nước cũng cần một phương thức quản trị nhanh hơn, linh hoạt hơn và hiệu quả hơn.
TS Nguyễn Sĩ Dũng cho rằng, lịch sử Việt Nam từng chứng kiến nhiều cuộc cải cách hành chính, nhưng phần lớn mang tính kỹ thuật hoặc nửa vời. Lần này, cuộc sáp nhập tỉnh thành là một cuộc cách mạng toàn diện về thể chế từ thiết kế lại mô hình tổ chức, chức năng, quyền lực, đến xây dựng lại hạ tầng dữ liệu, phân bổ nguồn lực và thiết kế lại mối quan hệ giữa các cấp chính quyền. Nó đòi hỏi tư duy cải cách cấp tiến, vượt khỏi lối mòn hành chính cũ; dũng khí chính trị, để đối mặt với phản ứng cục bộ, bảo thủ; năng lực tổ chức thực thi, từ thể chế hóa bằng luật pháp đến triển khai cụ thể và đặc biệt là lòng tin của nhân dân. Bởi chỉ khi nhân dân đồng lòng, cải cách mới thành công.
“Việc sắp xếp lại đơn vị hành chính sâu xa hơn là một cuộc làm mới tư duy lãnh đạo, tái thiết niềm tin công chúng và tạo nền tảng để quốc gia bước vào tương lai; bộ máy tinh gọn phải trở thành công cụ kiến tạo phát triển, phục vụ nhân dân và dẫn dắt quốc gia. Đây cũng là điểm mà cuộc cải cách cần hướng tới trong giai đoạn 2026 - 2030”, ông Nguyễn Sĩ Dũng nói.
C.Giang